ایران و رویارویی با گروه ویژه اقدام مالی
هجدهم اردیبهشت‌ماه بود که امریکا از برجام خارج شد؛ با خروج امریکا از برجام، بیش از هر زمان دیگری، پیوستن به گروه ویژه اقدام مالی ضرورت دارد. عدم رفع این مشکل و احیای تدابیر تقابلی گروه ویژه لطمه بزرگی به تلاش‌های اروپا برای یافتن راهی جهت حفظ منافع ایران در برجام خواهد زد. ادامه تحلیل را در این مقاله بخوانید.
کورش احمدی تحلیل‌گر مسائل بین‌الملل/آینده نگر
به موازات تحریم‌هایی که از 1388 تا 1394 اقتصاد کشور را سخت تحت فشار قرار داد، نهادهای مالی و بانکی کشور نیز از مسیری مجزا اما موازی به تدریج از 1386 به بعد با مشکلی مضاعف و فزاینده مواجه شدند. این وضعیت در صورت تداوم می‌توانست و همچنان می‌تواند از نظر ایجاد مانع در برابر فعالیت‌های آنها دست‌کمی از تحریم‌ها نداشته باشد. برجام که از دی 1394 به بعد موجب لغو تحریم‌های هسته‌ای فراملی شد، به نحو گسترده‌ای در سطح ملی و بین‌المللی مورد بحث قرار داشته، اما از مشکلاتی که به خاطر قرار گرفتن ایران در «لیست سیاه» گروه ویژه اقدام مالی یا FATF ایجاد شده، کمتر سخن گفته شده و بحث‌هایی نیز که در مقطعی انجام شد، متاسفانه عمدتا در محدوده جنجال‌های جناحی و به‌طبع شعاری محدود ماند.
ماهیت و فعالیت‌های گروه ویژه اقدام مالی
این گروه ویژه با هدف مبارزه با پولشویی در سطح جهانی در 1989 و با ابتکار گروه 7 کشور صنعتی به وجود آمد. در 2001 و مشخصا در پی حملات تروریستی 11 سپتامبر، شرح وظایفش بسط یافت و مقابله با تامین مالی تروریسم را نیز شامل شد. تدوین استانداردهای عام و جهانی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، تلاش برای فراهم کردن زمینه برای اعمال این استانداردها از جهات حقوقی، رگولاتوری و عملیاتی، ایجاد چارچوب‌های سازمانی لازم و پیگیری و نظارت بر اجرای آنها در همه کشورها فشرده وظایفی است که این گروه برای خود تعیین کرده است. به این ترتیب، گروه ویژه در واقع یک «نهاد سیاست‌گذاری» است که در جهت ایجاد چارچوب‌های سیاستی، ایجاد اراده سیاسی در کشورها جهت تدوین لوایح قانونی در سطح ملی و اصلاحات رگولاتوری در حوزه‌های مربوطه فعالیت می‌کند.
آنچه این گروه ویژه استانداردهای جهانی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌نامد در قالب 40 توصیه برای مبارزه با پولشوئی و 9 توصیه ویژه برای مبارزه با تامین مالی تروریسم منتشر شده است و تقریبا در سطح جهانی قبول عام یافته است. این استانداردها بدوا در 1990 تدوین و به تدریج اصلاح شدند. گروه ویژه اقدام مالی مدعی است که در تدوین این استانداردها حاشیه مانوری برای کشورها در نظر می‌گیرد تا آنها بتوانند توصیه‌های مربوطه را مطابق شرایط و الزامات قانونی خاص خود اجرا کنند. اجرای کنوانسیون‌های جهانی مربوطه، جرم شمردن پولشویی و توقیف عواید حاصله، احراز دقیق هویت مشتری، حفظ سوابق، گزارش معاملات مشکوک، ایجاد واحد اطلاعاتی مالی برای نظارت بر معاملات مشکوک و همکاری بین‌المللی برای تحقیق و پیگرد پولشویی، و نظارت ویژه بر نهادهای غیر‌انتفاعی برخی از سرفصل‌هایی است که مد نظر این گروه ویژه است.
گروه ویژه مدعی است که سیاست هیچ جایی در کارگروه و روند ارزیابی‌های آن ندارد و هر اقدام آن مبتنی بر معیارهای تعریف‌شده است. اگر این ادعا در مورد کارگروه به عنوان یک مجموعه چندجانبه درست باشد، اما تردید نیست که سیاست در موضع‌گیری‌های تک‌تک کشورهای ذی‌نفوذ عضو گروه نمی‌تواند بی‌تاثیر باشد. از جمله امریکا در دوره ترامپ همواره کوشش داشته تا مانع حل مشکل ایران با گروه ویژه شود. لذا، اگر کشوری در دستور کار این گروه ویژه قرار گیرد، بی‌شک رابطه آن با کشورهای عضو این گروه اثرگذار است.
اعضا
گروه ویژه اقدام مالی دارای 37 عضو، شامل تمام قدرت‌های بزرگ جهانی و منطقه‌ای به‌اضافه شورای همکاری خلیج فارس و کمیسیون اروپا است. 31 سازمان بین‌المللی یا منطقه‌ای نیز به‌عنوان عضو مرتبط یا ناظر با آن همکاری می‌کنند. به‌علاوه، گروه ویژه اقدام مالی یک شبکه نیرومند جهانی نیز ایجاد کرده که شامل 9 نهاد منطقه‌ای تحت عنوان FATF-Style Regional Bodies (FSRBs) است که نقشی اساسی در کمک به اجرای موثر توصیه‌های گروه دارند. این نهادها کار انجام ارزیابی‌ها در کشورهای عضو را بر عهده دارند و خدمات تخصصی به اعضا ارائه و داده‌ها و بازخوردها را دریافت می‌کنند. گروه ویژه از طریق چنین شبکه‌ای با 190 کشور در ارتباط است و این کشورها خود را نسبت به توصیه‌های گروه متعهد کرده‌اند. به این ترتیب، از مجموع 193 کشور عضو سازمان ملل، تنها کشورهای بروندی، کره شمالی و ایران از شبکه‌ای که گروه ویژه ایجاد کرده، خارج مانده‌اند و هیچ رابطه تشکیلاتی با آن ندارند.
ضمانت‌های اجرایی گروه ویژه
در مقام اجرا، یکی از اقدامات مهم گروه ویژه تعیین کشورهایی است که از نظر آن گروه دارای نقایص و کاستی‌های استراتژیک در حوزه های مالی خود هستند و به این خاطر نظام مالی بین‌المللی ممکن است از طریق تماس با آنها دچار مشکل شود. لذا، گروه ویژه در جهت شناسایی نقاط آسیب‌پذیر در نظام مالی کشورها که می‌تواند برای پولشویی و تامین مالی تروریسم مورد سوءاستفاده قرار گیرند، تلاش می‌کند و سپس می‌کوشد تا این نقاط ضعف را با کمک کشور ذی‌ربط برطرف کند. اگر گروه ویژه، نظام مالی در کشوری را زیر استاندارد تشخیص دهد، به سایر کشورها هشدار می‌دهد و از آنها می‌خواهد تا تدابیری برای حفاظت از خود و نظام مالی بین‌المللی اتخاذ کنند. این تدابیر اصطلاحا «تدابیر تقابلی» یا counter-measures خوانده می‌شوند.
گروه ویژه این بخش از فعالیت خود را از سال 2000 و از طریق تهیه و انتشار لیستی حاوی اسامی کشورهایی که از نظر گروه ویژه برای اجرای استانداردها همکاری نمی‌کنند، تحت عنوان «فهرست کشورهای غیرهمکار» یا اصطلاحا «لیست سیاه»، آغاز کرد. لیست نخست حاوی اسامی 15 کشور بود. این عدم همکاری در بیشتر موارد شامل عدم همکاری یا ناتوانی از همکاری با مقامات انتظامی بین‌المللی در ارتباط با ارائه اطلاعات مربوط به حساب‌های بانکی افراد مظنون یا متهم، شرکت‌های صوری و دیگر نهادهایی که معمولا در پولشویی استفاده می‌شوند، بود. اگرچه قرار گرفتن در این لیست سیاه با هیچ تحریمی علیه کشورهای ذی‌ربط همراه نبوده، اما صرف این امر موجب فشارهای مالی از جمله اکراه بانک‌های بین‌المللی از کار با آنها و در مجموع شکل‌گیری وضعیت نامساعدی برای آنها می‌شود. کشورهایی که در این لیست قرار می‌گیرند معمولا با «اقدامات تقابلی» نیز مواجه می‌شوند
گروه ویژه اقدام مالی سازوکار دیگری تحت عنوان رسمی «روند نظارت» (monitoring process) یا عنوان غیررسمی «فهرست خاکستری» دارد. این فهرست شامل کشورهایی می‌شود که در زمینه مبارزه با پولشویی و درآمد تروریسم مشکلاتی دارند، اما طرح‌ها و قوانینی را برای اقدام در جهت مقابله با آنها به کار گرفته‌اند. کشورهایی مانند اتیوپی، عراق، صربستان، الجزایر، پاناما، آنگولا، سریلانکا، سوریه، ترینیداد و توباگو، تونس، وانوآتو و یمن در برخی مقاطع در این لیست خاکستری قرار داشته‌اند. در یکی از آخرین موارد گروه ویژه در فوریه 2016 اعلام کرد که سه کشور پاناما، الجزایر و آنگولا از این لیست خاکستری خارج شده‌اند و علت آن را پیشرفت این سه کشور در جهت بهبود رژیم مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم اعلام کرد.
به عنوان مثال، اخیرا پاکستان با ملاحظه اینکه ممکن است در نشست فوریه 2018 گروه ویژه توسط برخی کشورها از جمله امریکا برای قرار گرفتن در لیست خاکستری پیشنهاد شود، پیشاپیش دست به سلسله اقداماتی برای خنثی کردن این تلاش‌ها زد. اصلاح قانون مبارزه با تروریسم سال 1997، قرار دادن رهبر «جماعت الدعوه» و «بنیاد فلاح انسانیت» در لیست سیاه و مصادره دارایی‌های این دو نهاد و… از جمله این اقدامات بود. پاکستان همچنین دست به اقداماتی برای تحکیم بیشتر روابطش با متحدان سنتی مانند عربستان، ترکیه و چین زد بلکه بتواند از حمایت آنها در گروه اقدام ویژه مالی برخوردار شود.
شورای امنیت نیز به نحوی فزاینده طی 20- 15 سال اخیر وارد حمایت از اقدامات گروه ویژه شده است. این شورا در بند 7 قطع‌نامه 1617 مورخ 2005 و بند 16 قطع‌نامه 2253 مورخ 2015 قویا از کشورها خواست تا نسبت به اجرای استانداردهای مندرج در توصیه‌های گروه ویژه اقدام کنند. در بندهای متعدد قطع‌نامه 1373 نیز که حدود دو هفته بعد از حملات 11 سپتامبر تصویب شد، از کشورها خواسته شده تا نسبت به تصحیح و تکمیل قوانین داخلی خود برای مبارزه با تروریسم و پولشویی اقدام کنند. در این قطع‌نامه ترتیبات دقیق و تفصیلی در این مورد ارائه شده است. هرسه قطع‌نامه فوق تحت فصل هفتم منشور قرار دارند.
ایران و گروه ویژه اقدام مالی
ایران در آبان 1386 (2007) در فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی قرار گرفت و از دو سال بعد این نهاد با صدور بیانیه‌هایی «تدابیر تقابلی» علیه ایران را توصیه کرد و از کشورها و نظام مالی جهانی خواست در تبادلات مالی و بانکی خود با ایران ریسک‌های ناشی از کاستی‌ها در رژیم مبارزه با تامین مالی تروریسم و مبارزه با پولشویی در ایران را در نظر گیرند و دقت لازم را اعمال کنند. تقریبا در همین دوره، ایران دست به تلاش‌هایی برای رفع مشکل با گروه ویژه زد. در این زمینه تصویب قانون مبارزه با پولشویی در سال ۱۳۸۶، تشکیل شورای عالی مبارزه با پولشویی و واحد اطلاعات مالی به عنوان مرکز نظارت بر فعالیت‌های مالی و صدور دستورالعمل‌هایی از سوی نهادهای بالادستی مبنی بر همکاری با گروه ویژه قابل ذکرند. لایحه مبارزه با پولشویی که دولت با تاخیر زیاد به مجلس فرستاده بود، در اسفند ۱۳۹۴ تصویب شد. اما شورای نگهبان آن را به علت اشتباه در ترجمه به مجلس بازگرداند. تدوین و تصویب قانون مستقل مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز همچنان به تاخیر افتاد. در نتیجه، گروه ویژه، بر باور خود مبنی بر اینکه اراده لازم در ایران برای همکاری با گروه ویژه وجود ندارد، پابرجا ماند.
بیانیه گروه ویژه در 19 فوریه 2016 آخرین بیانیه قبل از شروع همکاری جدی بین ایران و گروه بود. در این بیانیه از «نگرانی ویژه و استثنایی در مورد ناتوانی ایران در برخورد با ریسک تامین مالی تروریسم و تهدید جدی ناشی از آن برای سلامت نظام مالی بین‌المللی» سخن رفته و از اعضای گروه ویژه و دیگر کشورها خواسته شده بود تا به نهادهای مالی خود در مورد مخاطرات روابط کاری و تراکنش‌ها با ایران توجه ویژه نشان بدهند. در این بیانیه همچنین از کشورهای عضو و غیرعضو خواسته شده تا با هدف حفاظت از نهادهای مالی خود در برابر پولشویی و تامین مالی تروریسم همچنان تدابیر تقابلی موثری را که در فوریه 2009 پیشنهاد شده بود، ادامه دهند. رعایت احتیاط و حفاظت از خود در برابر سوءاستفاده از روابط کارگزاری با ایران و احتیاط در مورد درخواست نهادهای مالی ایرانی برای گشایش شعبه در قلمروشان، از دیگر توصیه‌ها در این بیانیه بود. در این بیانیه از ایران نیز خواسته شده بود تا فورا و به نحوی موثر کاستی‌ها در حوزه مالی، به ویژه در زمینه جرم شمردن تامین مالی تروریسم و گزارش معاملات مشکوک، را برطرف کند. نهایتا، تهدید شده شود که در صورت عدم انجام اقدامی موثر، گروه ویژه در ژوئن 2016 از کشورها خواهد خواست تا «تدابیر تقابلی» علیه ایران را تقویت کنند.
در چنین شرایطی، وزیر وقت اقتصاد ایران اعلام کرد که بدون همکاری با گروه ویژه اقدام مالی، با وجود رفع تحریم‌های اتمی، باز هم امکان تبادلات بانکی بین‌المللی برای ایران به وجود نخواهد آمد. در جو جدیدی که در پی توافق در مورد برجام و نیز تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در ایران در سال 1394، شکل گرفت، تماس‌های بیشتری بین ایران و گروه ویژه آغاز شد. در جریان این تماس‌ها، یک برنامه عمل برای ایران جهت اجرا طی 18 ماه شکل گرفت. اجرای این برنامه عمل بعد از آنکه وزیر اقتصاد ایران طی نامه‌ای تعهد کشور به حرکت در جهت اجرای آن را اعلام کرد، شروع شد. در بیانیه گروه ویژه در این مورد که در 24 ژوئن 2016 (تیر 1395) منتشر شد، علاوه بر تشریح موارد فوق از تصمیم ایران به دریافت کمک‌های تکنیکی برای اجرای برنامه عمل و نیز تعهد سطح بالای ایران در این حوزه خبر داده و از آن استقبال شد. در این بیانیه اضافه شد که گروه ویژه «تدابیر تقابلی» علیه ایران را برای 18 ماه به حال تعلیق درمی‌آورد، اما خروج قطعی ایران از لیست سیاه موکول به اجرای کامل برنامه عمل خواهد بود و طی این مدت پیشرفت ایران در اجرای برنامه عمل را تحت نظر خواهد داشت. با این حال گروه ویژه همچنان از کشورها خواست به موسسات مالی خود توصیه کنند در کار با اشخاص حقیقی و حقوقی در ایران دقت زیاد معمول دارند. به این ترتیب ایران متعهد شد که ظرف 18 ماه استانداردهای گروه ویژه را در نظام مالی و بانکی‌اش اعمال کند و در خاتمه این دوره گروه ویژه تصمیم بگیرد که آیا می‌تواند ایران را از لیست کشورهای غیرهمکار خارج کند یا خیر.
طی دوره 18ماهه، اقدامات و اصلاحاتی در نهادهای مالی کشور انجام شد و طرح‌هایی نیز به تصویب هیئت دولت رسید. اصلاح دو قانون مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم و نیز الحاق به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته (پالرمو) و کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم در دستور کار مجلس قرار گرفت. این‌دو کنوانسیون به ترتیب از 1379 و 1381 در دستور کار دولت و مجلس قرار داشته‌اند، اما تصویب نهایی آنها به دلیل اختلافات سیاسی مستمرا به تعویق افتاده است. کنوانسیون پالرمو 184 عضو دارد و تنها کشورهای بوتان، کنگو، پائولو، پاپوا گینه‌نو، جزایر سلیمان، سومالی، سودان و تووالو و ایران هنوز به آن محلق نشده‌اند (کنوانسیون پالرمو اگرچه در بهمن 1396 به تصویب مجلس رسید اما به خاطر اشتباهات ترجمه از شورای نگهبان اعاده شد). کنوانسیون تامین مالی تروریسم نیز در سال 2002 نافذ شد و همه اعضای سازمان ملل به غیر از بروندی، چاد، اریتره، لبنان، سومالی، سودان جنوبی، توالو و ایران به آن ملحق شده‌اند.
عدم تصویب نهایی این چهار لایحه در خاتمه دوره 18ماهه موجب ایجاد مشکل در نشست اخیر گروه ویژه در 4 اسفند 1396 شد. در شرایطی که نمایندگان امریکا و برخی کشورهای همسو با آن با استناد به عدم تصویب این لوایح و نیز عدم صدور آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های مربوطه، خواستار اعاده و اعمال مجدد «تدابیر تقابلی» بودند، اکثریت اعضا بر آن بودند که چون ایران بخش عمده‌ای از اقدامات لازم را انجام داده، ضروری است فرصت بیشتری برای تکمیل موارد باقی‌مانده به این کشور داده شود. به این ترتیب، فرصت چهارماهه دیگری برای تکمیل اقدامات لازم و به ویژه تصویب نهایی چهار پیش‌نویس مذکور به ایران داده شد و گروه ویژه اعلام کرد که ضمن حفظ ایران و کره شمالی در فهرست سیاه، «تدابیر تقابلی» علیه ایران را به مدت چهار ماه دیگر (ژوئن 2018) همچنان به حال تعلیق نگه خواهد داشت. در این بیانیه همچنین ذکر شد که به رغم پیشرفت‌ها در اجرای برنامه عمل، هنوز اکثر موارد مطرح در این برنامه، از جمله جرم دانستن تأمین مالی گروه‌های تروریستی، شناسایی و مسدود کردن اموال و دارایی‌های گروه‌های تروریستی در راستای قطع‌نامه‌های شورای امنیت و ایجاد سیستم شناسایی مشتریان هنوز تکمیل نشده است.
مصادیق تروریسم
برخی نگرانی‌ها که موجب تاخیر در تصویب کنوانسیون‌های بین‌المللی توسط مجلس و حل مشکل با گروه ویژه اقدام مالی شده، مبنای چندانی ندارد. در توصیه‌های گروه ویژه تاکید شده که «معیارهای تعیین مصداق سازمان ملل» و نیز قطع‌نامه‌های شورای امنیت مبنای کار گروه ویژه است. از نظر شورای امنیت نیز تکلیف گروه‌های تروریستی مشخص است و عمدتا از محدوده طالبان، القاعده، داعش و اشخاص و گروه‌های وابسته تجاوز نمی‌کند. بر اساس قطع‌نامه‌های شورای امنیت، یک لیست گروه‌ها و اشخاص تروریستی شکل گرفته که اسامی 82 گروه و 257 فرد در آن قرار دارد. کشورها می‌توانند بر اساس معیارهایی که در قطع‌نامه‌های مربوطه وجود دارد، اشخاص یا گروه‌هایی را که تروریست می‌دانند، به کمیته مربوطه شورای امنیت معرفی کنند. طبعا، گروه‌ها و اشخاصی که توسط این یا آن دولت تروریست معرفی شده‌اند، از نظر سازمان ملل و گروه ویژه اقدام مالی تروریست شمرده نمی‌شوند. شورای امنیت معیارهای خود را برای تشخیص مصادیق تروریسم در قطع‌نامه‌های 1267، 1373، 1988 و 1989 به‌طور دقیق ذکر کرده و در توصیه‌های گروه ویژه تنها تاکید شده که هر کشوری باید مقامات یا دادگاه صالحه‌ای داشته باشد که مسئول شناسایی مصادیق و معرفی آنها به کمیته 1267 و کمیته 1988 باشند.
با توجه به بحران بزرگ ناشی از خروج امریکا از برجام، اکنون بیش از هر زمان دیگر رفع مشکل با گروه ویژه اقدام مالی طی یکی، دو هفته آتی ضرورت دارد. عدم رفع این مشکل و احیای تدابیر تقابلی گروه ویژه قطعا لطمه بزرگی به تلاش‌های اروپا برای یافتن راهی جهت حفظ منافع ایران در برجام خواهد زد. البته توفیق در این حوزه تنها یکی از موانع را از سر راه بر‌خواهد داشت. قطعا اشتباهی را که برخی در مورد برجام مرتکب شدند، نباید در این مورد نیز مرتکب شوند. رفع احتمالی مشکل با گروه ویژه تنها قرار است یک مانع را از سر راه بردارد. حل مشکلات اقتصادی کشور و در راس آنها جلوگیری از فرار سرمایه، موکول به رفع طیف گسترده‌ای از سوء‌سیاست‌ها، ناکارآمدی‌ها و سوءمدیریت‌ها است.
