کسری بودجه و بدهی زخم ماندگار اقتصاد ایران

با افت شدید قیمت نفت از نیمه سال 1393، بودجه دولت دچار کسری شده است

محمد عدلی/ آینده نگر

«اقتصاد ایران پس از برجام مانند یک جوانی است که بعد از 12 سال زنجیر را از دست و پای او باز کرده‌اند. حالا این جوان قرار است حرکت خود را آغاز کند و به دویدن برسد تا بتواند با کسانی که سال‌‌ها تمرین داشته‌اند، رقابت کند.» حسن روحانی تنها دو روز پس از اجرای برجام در جمع فعالان بخش خصوصی این‌چنین شرایط اقتصاد ایران را ترسیم کرد. رئیس‌جمهور ایران اما اشاره‌ای به زنجیرهای داخلی که دست و پای اقتصاد را بسته است، نکرد. زنجیرهایی که ساختار اقتصاد ایران با آن پیوند خورده و مسیر توسعه را ناهموار ساخته است. اقتصاددانان و اقتصادگردانان به تغییر مسیر اقتصاد در نیمه دوم دهه 90، امید بسته‌اند. رشد اقتصادی در سال 95 رکورد 12.5 درصدی را به ثبت رساند اما بیش از 9 درصد آن مرهون دوبرابر شدن صادرات نفت پس از لغو محدودیت‌‌ها بوده است. رشد پایدار 8 درصدی در سال‌های پیش رو نیز به آرزوی برنامه‌ریزان تبدیل شده و آن را در برنامه ششم توسعه نیز گنجانده‌اند اما اقتصاد ایران در پیکره خود زخم‌هایی دارد که مانع اصلاحات بنیادین شده است و یکی از آن ها بدهی های دولت به بخش های مختلف اقتصاد است. دولت بزرگ، دولت بدهکار، اقتصاد متکی به نفت و عدم اعتقاد به بخش خصوصی را نیز می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌توان در میان دردهای همیشگی اقتصاد ایران قرار داد.

مجلس دهم بررسی لایحه بودجه سال 97 را در حالی آغاز کرده است که در سال‌های اخیر پدیده کسری بودجه به اوج خود رسیده است. از کسری بودجه به عنوان پدیده‌ای یاد می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شود که از اواخر دهه 40 شمسی در اقتصاد ایران جای گرفته و تداوم داشته است. کسری بودجه تبعاتی چون چاپ نقدینگی را به دنبال دارد و انضباط پولی را به چالش می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌کشد. تورم که در اقتصاد ایران پدیده‌ای همیشگی است، به دلیل همین بی‌انضباطی نمایان می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شود. نتیجه افزایش نرخ تورم نیز گسترش فقر و افزایش شکاف طبقاتی است که از زخم‌های ماندگار اقتصاد ایران است.

با افت شدید قیمت نفت از نیمه سال 1393، بودجه دولت دچار کسری قابل توجه و پایداری شده است. بدهی‌های دولت در این شرایط افزایش یافته و بخش‌های طلبکار را با چالش مواجه ساخته است. حتی بدون لحاظ بازپرداخت سود بدهی ها، هنوز بودجه دولت تراز نیست. با اضافه شدن بازپرداخت سود، کسری افزون‌تر هم می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شود. این در حالی است که بسیاری از بدهی‌هایی که به طور مرتب توسط دولت ایجاد می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شود، اقلام خارج بودجه‌ای است و در محاسبات کسری بودجه نمی‌آید، مانند بدهی به سازمان‌های بیمه‌ای، بدهی به نیروگاه‌‌ها و امثال آن. دولت در پرداخت بدهی خود به برخی صنایع مانند دارویی، نیروگاه‌‌ها و همین‌طور پرداخت بدهی خود به بانک‌ها دچار مشکل است.

در این شرایط اصلاح اساسی در بودجه به عنوان راهکار ناگزیر دولت مطرح شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش الزامات تصمیم‌گیری بودجه 97 تاکید کرده است: در صورت عدم کنترل هزینه‌های دولت، منابع مورد نیاز باید از طریق افزایش مالیات‌ها، افزایش قیمت حامل‌های انرژی، افزایش نرخ ارز و یا افزایش بدهی‌های دولت تأمین شود که آثار تبعی آن مانند آثار تورمی و رکودی و اثر بر قدرت خرید مردم باید مدنظر قرار گیرد. برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌دهد که حداکثر منابع عمومی در دسترس در سال 1397، حدود 325 هزار میلیارد تومان است. از دیگر سو اعتبارات هزینه‌ای اجتناب‌ناپذیر سال 1396 حدود 280 هزار میلیارد تومان است. این ارقام حکایت از آن دارد که حداکثر منابع موجود برای تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای در بودجه سال 1397، حدود 45 هزار میلیارد تومان خواهد بود. به عبارت دیگر حداکثر منابعی که می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌توان صرف تامین بار مالی تصمیم‌هایی از قبیل افزایش حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان، ‌بازپرداخت بدهی‌های دولت و اجرای طرح‌های عمرانی کرد از محل این 45 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

این ارقام عملا بن‌بست بودجه را نشان می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌دهد مگر آنکه در بودجه سال آینده بدعت جدیدی گذاشته شود.

لايحه بودجه سال آينده اولين جهت‌گيري دولت دوم حسن روحاني در اقتصاد را نمايان خواهد ساخت. در شرايطي كه فشار هزينه‌ها در بودجه سال جاري، تزريق منابع به طرح‌هاي عمراني را محدود ساخته و طرح‌هايي نظير تحول سلامت با چالش بودجه پايدار مواجه شده است، لايحه بودجه سال 97 بايد با تغييرات بزرگي نسبت به بودجه سال جاري تنظيم شده باشد. به نظر مي‌رسد كه دولت و مجلس چاره‌اي جز تصميم‌گيري بزرگ براي اصلاح وضعيت درآمدها و هزينه‌ها در بودجه ندارند.

رهايي از بن‌بست مالي در بودجه، نياز به تحول در بخش درآمد و كنترل در بخش هزينه‌ها دارد. در شرايطي كه درآمد ناشي از صادرات نفت در حدود سال جاري خواهد بود، افزايش درآمدهاي مالياتي تنها راه بهبود وضعيت دخل در بودجه است. در حال حاضر برآوردها نشان مي‌دهد كه ماليات دريافتي در ايران معادل 7.5 درصد توليد ناخالص داخلي است در حالي كه اين نسبت در كشورهايي نظير تركيه 20 درصد است. رئيس سازمان امور مالياتي بارها اعلام كرده است كه حدود 40 درصد اقتصاد ايران ماليات پرداخت نمي‌كنند و 20 درصد نيز فراري مالياتي محسوب مي‌شوند.

دولت برای پرداخت بدهی‌هایش انتظار اوراق قرضه را در دستور کار قرار داده تا بخشی از کسری بودجه را از این طریق جبران کند اما این روش نیز برای دولتی که به گفته وزیر سابق اقتصاد 700 هزار میلیارد تومان بدهکار است، دشواری‌هایی را به دنبال دارد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود تاکید می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌کند که انتشار نامتوازن اوراق مالی می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌تواند به افزایش غیرقابل کنترل تعهدات دولت برای پرداخت اصل و سود اوراق منتشرشده بینجامد. به علاوه این موضوع می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌تواند به کسری بودجه‌های بالاتر در سال‌های آتی منجر شود.

قانون برنامه ششم نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی را تا سقف 40 درصد مجاز دانسته اما برآوردها نشان می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌دهد این نسبت از 50 درصد عبور کرده است. قانون برنامه ششم توسعه همچنین سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز را به ترتیب معادل 32 و 14.5 درصد مشخص کرده است. بنابراین منابع بودجه دولت از طریق نفت محدود خواهد بود. به همین دلیل دولت و مجلس ناگزیر به اصلاحات اساسی در بخش درآمدها و هزینه‌‌ها هستند. بازوی تحقیقاتی مجلس تاکید کرده است: با توجه به محدودیت شدید منابع، لازم است تا سیاست‌هایی برای افزایش منابع عمومی و کنترل هزینه‌‌ها به طور هم‌زمان در پیش گرفته شود. شناسایی حوزه‌های پرهزینه و حرکت به سمت کنترل هزینه‌‌ها در این بخش‌ها، توقف طرح‌های عمرانی فاقد اولویت و فروش دارایی‌های آنها، تشدید مبارزه با قاچاق و در نتیجه افزایش درآمدهای گمرکی، تلاش در جهت افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر مؤدیان خوش‌حساب و استفاده از رویکرد تسهیم عواید جهت افزایش هماهنگی و مشارکت ذی‌نفعان ازجمله این موارد هستند.