نسبت قانون با توسعه چیست؟
یکی ازمفاهیم پارادوکسی حقوقی، مفهوم قانون و توسعه است. قانون، هم می‌تواند مانع توسعه شود و هم راه گشای آن.
سید مهدی موسوی شهری/منبع:آینده نگر
چرا و چگونه قانون می‌تواند مانع توسعه شود؟
پاسخ به این سؤال بسیار ساده است. هرچند اثر قانون نسبت به آینده است (ماده 4 قانون مدنی) اما دلیل وضع قانون، ضرورت‌های اجتماعی پیش از وضع قانون است. بنابراین قانون به خودی خود جهت نظم بخشیدن یا تنسیق پدیده‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی و به طور کلی اموری به وجود می‌آید که قبل از وضع آن در جامعه جریان یافته است.
حال فرض کنید مدتی بعد از وضع قانون در یک مورد خاص، ضرورت‌ها و نیازهای جامعه وضع قانون جدیدی را بطلبد که با مفاد قانون موضوعه سابق در تعارض باشد، در چنین صورتی قانون مصوب و موضوعه قبلی به خودی خود در برابر تغییر و ایجاد وضع جدید مقاومت می‌کند. قانون‌گذار و ضابطان و مجریان قانون نیز از قانون موضوعه و مصوب زمان خود دفاع می‌کنند و به راحتی تسلیم تغییر نمی‌شوند.
همین مقاومت در مقابل تغییر، کشمکش قانون و توسعه را رقم می‌زند، و با توجه به حمایت ارکان حکومت از قانون مصوب، عملاً توسعه یا به طور کامل متوقف میشود یا اینکه با کندی صورت می‌پذیرد.
البته منظور ما از قانونی که می‌تواند مانع توسعه باشد قانون آمره است. ولی قوانین تکمیلی چنین وضعیتی ندارند. حقوق‌دانان، از حیث جنبه قابل عدول بودن یا نبودن، قوانین را به آمره و تکمیلی تقسیم می‌کنند. قوانین آمره قوانینی هستند که نمی‌توان برخلاف آنها شرط یا تراضی كرد و چنانچه برخلاف منطوق یا مفهوم آنها هرگونه شرط یا توافقی صورت پذیرد بی‌اعتبار و باطل هستند. اما قوانین تکمیلی قوانینی هستند که جایی اجرا می‌شوند که طرفین برخلاف آن تراضی و توافق نکرده باشند یا عرف و عادت جامعه مخالف آن جریان نیافته باشد.
عمده مقررات بانکی و ارزی – مقررات ساختمان‌سازی و شهرسازی – مقررات مربوط به مناقصه‌ها و مزایده‌های دولتی و عمومی، مقررات مربوط به تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی و همچنین مقررات مربوط به توزیع عادلانه آب و برق و گاز و انرژی و معادن و ذخایر سطحی و زیرزمینی و کشتی‌رانی و هوانوردی و… و به طور کلی هرجا که قوانین مربوط به حقوق عمومی و ملی است عملاً قوانین، جنبه آمره دارد.
قانون‌گذار ایرانی متأثر از ضرورت‌ها و نیازهای وقت یا مبنی بر شریعت در بسیاری از قوانین که در حوزه شخصی افراد نیز بوده است بعضاً مقرراتی آمرانه وضع کرده است به نحوی که نمی‌توان برخلاف آن شرط یا توافق كرد.
مثلاً مقررات مربوط به روابط کارگر و کارفرما که تا پنجاه سال پیش کاملاً جنبه خصوصی داشته و در قالب قرارداد اجاره اشخاص بحث می‌شده است، در جهت حمایت از کارگران و بنا به ضرورت، مقرراتی به صورت آمرانه در آن خصوص وضع شده است به نحوی که در اغلب موارد در خصوص رابطه کاری امکان توافق و تراضی برخلاف مفاد قانونی وجود ندارد. مثلاً کارفرما نمی‌تواند کارگر خود را در هر زمانی که تمایل داشت اخراج کند یا بیمه نکند و….
در مبحث مربوط به نکاح وارث و وصیت به طور کلی احوال شخصيه نیز علی‌رغم اینکه کاملاً جنبه خصوصی دارد و به روابط اشخاص مربوط است اما قانون‌گذار متأثر از مبانی شریعت در روابط خصوصی به نحو آمرانه مداخله كرده است.
مثال‌هایی برای قانون و مانع توسعه‌یافتگی
1 – برخی از مقررات مربوط به سازمان تأمین اجتماعی و سخت‌گیری آن اداره در خصوص بیمه اجباری کارگران و کارمندان بخش خصوصی از جهاتی در عرصه توسعه اشتغال، بازدارنده بوده است. صاحبان مشاغل تلاش می‌کنند برای جلوگیری از نظارت‌ها و مقررات سخت‌گیرانه سازمان تأمین اجتماعی از استخدام اشخاص خودداری کنند و عدم استخدام به معنی عدم توسعه نیروی انسانی و عدم توسعه نیروی انسانی به منزله عدم توسعه صنعت و تولید و خدمات است.
2 – مقررات مربوط به حق سنوات در قانون کار که جزو قواعد آمره است. بسیاری از کارگران تلاش می‌کنند اخذ حق سنوات را به زمان بازنشستگی موکول کنند و معمولاً کارفرمایان نیز از این امر استقبال می‌کنند. یکی از عوامل ورشکستگی شرکت‌های بزرگ تولیدی عدم توان بازپرداخت حق سنوات متراکم‌شده کارگران است و این یعنی مانع توسعه‌یافتگی. به عبارت دیگر نه‌تنها قانون مانع اشتغال شده است بلکه موجب ورشکستگی کارخانه‌جات و شرکت‌ها نیز شده است.
بررسی وضعیت شرکت‌ها و کارخانه‌جات ورشکسته ایران نشان می‌دهد که عمدتاً این شرکت‌ها به خاطر حقوق ادعایی سازمان تأمین اجتماعی از یک طرف و حق سنوات متراکم‌شده کارگران از طرف دیگر دچار ورشکستگی شده‌اند.
3 – قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز یکی از قوانینی است که نه‌تنها رباخواری نوین و جدیدی را در قالب عقود شرعی (کلاه شرعی) توجیه کرده است، بلکه اجازه دریافت سود و جرائم کلان با ربح و سود مرکب آن موجب میشود که تا ده‌ها برابر مبلغ اصلی وام یا تسهیلات مأخوذه، بازپرداخت شود.
مطالعه دلایل ورشکستگی شرکت‌های تجاری نشان می‌دهد یکی از دلایل اصلی ورشکستگی شرکت‌ها و کارخانه‌جات همین قانون عملیات بانکی بدون رباست، و این امر یعنی اینکه قانون، مانع توسعه‌یافتگی شده است. هرچند این قانون موجب ثروت‌اندوزی و تکثر ثروت نزد بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و… میشود و کاخ‌هایی که بر ویرانی کارخانه‌جات تعطیل‌شده و ورشکسته استوار شده‌اند، اما ورشکستگی تجار و شرکت‌های وام‌گیرنده را در بردارد.
4 – یکی دیگر از قوانینی که مانع توسعه‌یافتگی تجاری است مقررات مربوط به پرداخت سودهای کلان به سپرده‌گذاران نزد بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری است. بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری برای جذب سپرده‌گذار با تبلیغات و وعده اعطای سود بانکی سنگین، اقدام به جذب سپرده‌گذار می‌کنند. اما به جهت بحران‌های اقتصادی و فعالیت‌های کاذب و غیرحرفه‌ای، امکان بازپرداخت اصل و سود توافق‌شده را به سپرده‌گذاران از دست می‌دهند و همین امر موجب ورشکستگی خودشان از طرفی و تضرر سپرده‌گذاران مالی میشود و این امر مفهومی جز مانع توسعه‌یافتگی ندارد. تجربه موسسه اعتباری کاسپین و امثال آن نشان از این واقعیت دارد که قوانین مربوط به فعالیت‌های مؤسسات مالی و اعتباری و همچنین مقررات مربوط به نظارت بانک مرکزی بر فعالیت این مؤسسات ناکافی است. به عبارت دیگر قوانین ناقص موجب عدم توسعه کسب و کار و تجارت و مآلاً ورشکستگی مي‌شود.
بنابراین ریشه بسیاری از عقب‌ماندگی‌ها را می‌توان در قوانینی که به صورت غیرکارشناسانه تنظیم شده‌اند یافت. قانون صرفاً در عرصه اقتصادی یا صنعتی یا تجاری مانع توسعه‌یافتگی نیست بلکه در عرصه فرهنگی و اجتماعی نیز می‌تواند مانع توسعه‌یافتگی شود. مثلاً در ماده 12 منشور حقوق شهروندی مقرر شده است: «آزادی‌های فردی و عمومی شهروندان مصون از تعرض است. هیچ شهروندی را نمی‌توان از این آزادی‌ها محروم کرد. محدود کردن این آزادی‌ها تنها به قدر ضرورت و به موجب قانون، صورت می‌گیرد.»
ملاحظه فرمودید که به موجب ماده 12 منشور حقوق شهروندی، محدود کردن آزادی افراد تنها به قدر ضرورت و به موجب قانون صورت می‌پذیرد. در این منشور «ضرورت» تعریف نشده است و معلوم نیست این ضرورت را چه‌کسی می‌تواند تشخیص دهد؟ و چه‌بسا به بهانه تشخیص ضرورت بسیاری از آزادی‌ها را بتوان محدود كرد.
ممکن است گفته شود تشخیص ضرورت به موجب قانونی است که قانون‌گذار وضع می‌کند. مشکل همین قانون است. اگر قوه مقننه هر کشوری کاملاً مردمی باشد و نمایندگان مجلس و قوه مقننه برخاسته از آراي واقعی مردم باشند و آن نمایندگان منتخب مردم، ضرورت‌ها و نیازهای جامعه را به معنی واقعی دریافته باشند و براساس آن بخواهند قانون‌گذاری كنند، مشکلی به وجود نمی‌آید. اما اگر نمایندگان مجلس و قوه مقننه از ارکان حکومت یا وابستگان حکومت باشند و بنا به تشخیص ارکان حکومت (نه مردم)، آزادی افراد را محدود کنند مشکل دوچندان میشود. ضرورت را اگر خود ارکان حکومت (و نماینده مجلسی که وابسته به ارکان حکومت است) تشخیص دهد عملاً این ماده منشور حقوق شهروندی نه‌تنها در جهت حقوق شهروندی کارگشا نیست بلکه اتفاقاً خود به خود محدودکننده آزادی است و به نوعی می‌توان گفت این قانون، مانع توسعه‌یافتگی فرهنگی، اجتماعی و سیاسی است.
همین ایراد به ماده 26 منشور حقوق شهروندی وارد است. در ماده 26 منشور حقوق شهروندی مقرر شده است: «هر شهروندی از حق آزادی بیان برخوردار است، این باید در چهارچوب حدود مقرر در قانون اعمال شود و…» توجه داشته باشید منشور حقوق شهروندی بايد برای حفظ و حمایت از حقوق ملت در مقابل دولت – حکومت وضع شده باشد.
حال اگر مبنای تشخیص ضرورت یا مصلحت خود ارکان دولت یا حکومت باشد یا مبنا و معیار محدودکننده آزادی همان قانونی باشد که خود حکومت وضع می‌کند عملاً ما با تعارض روبه‌رو هستیم و نتیجه این تعارض عدم توسعه فرهنگی، اجتماعی است.
وقتی که در ماده 26 منشور حقوق شهروندی حق آزادی بیان، در حدود قانونی اعمال میشود، عملاً می‌توان با وضع قانون، جلوی آزادی بیان را گرفت یا محدود کرد و با این شگرد منشور حقوق شهروندی منتفی میشود و این امر مفهومی غیر از این ندارد که قانون می‌تواند مانع توسعه‌یافتگی فرهنگی، اجتماعی و سیاسی شود.
با وجود اين، قانون همیشه مانع توسعه نیست بلکه در بسیاری از موارد راه‌گشای توسعه است. بیشتر قوانینی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شده و در جهت رهیافت مجوز عبور از برخی محدودیت‌ها وضع شده‌اند به جهت سدشکنی موجب توسعه بوده‌اند.
*وکیل پایه‌یک دادگستری و مدرس دانشگاه
